Pandangan Jujur Berkenaan ICERD

Ramai yang menentang ICERD, sehingga tercetusnya demonstrasi besar-besaran di ibu kota. Walau bagaimanapun saya memilih untuk menyokong ICERD atas pelbagai sebab.

ICERD, pada pandangan saya bukanlah:

1. Perjanjian
2. Pihak berkuasa antarabangsa
3. Mahkamah

ICERD adalah satu konvensyen antarabangsa, dan bukannya satu perjanjian antara negara-negara. Secara ringkasnya ada perbezaan di antara konvensyen dan juga perjanjian. Sesebuah perjanjian, sebagaimana perjanjian air di antara Malaysia dan Singapura bersifat mengikat dan mewujudkan kewajipan pada negara yang menandatangani perjanjian tersebut. Contohnya Malaysia hanya boleh menyemak semula kadar harga air mentah yang dijual ke Singapura selepas 25 tahun. Pada waktu lain Malaysia tidak boleh menyemak dan mengambil keputusan menaikkan harga air mentah.

Konvensyen antarabangsa pula bukanlah bersifat mengikat sebagaimana perjanjian. Konvensyen antarabangsa adalah komitmen antara negara-negara anggota untuk bekerjasama bagi mencapai satu matlamat yang sama. Dan bagi kes ICERD, ianya adalah bertujuan untuk menghapuskan amalan diskriminasi terhadap mana-mana pihak.

Konvensyen antarabangsa tidak bersifat menyeluruh sebagaimana perjanjian. Apabila kita memasuki perjanjian, sudah tentulah perlu menerima keseluruhan isi perjanjian tersebut. Akan tetapi bagi kebanyakan konvensyen antarabangsa, setiap negara berhak untuk merizabkan mana-mana peruntukan yang ia tidak mahu terikat. Konvensyen antarabangsa mahu menerima sebanyak mungkin penyertaan negara anggota. Jadi hak untuk merizab diperuntukkan bagi mengelak negara-negara yang tidak bersetuju dengan sesetengah peruntukan konvensyen tersebut dari menolaknya bulat-bulat. Di bawah Artikel 20 ICERD, negara-negara anggota bebas merizabkan mana-mana peruntukan.

Benar, negara anggota tidak boleh merizabkan peruntukan yang bercanggah dengan matlamat dan tujuan konvensyen, bahkan bantahan oleh dua-pertiga negara anggota juga akan menyebabkan perizaban itu sebagai tidak sah.

Akan tetapi di sinilah terdapatnya perbezaan ketara di antara perjanjian dan konvensyen.

Sesebuah konvensyen tidak mewujudkan tanggungjawab yang sama berat sebagaimana sebuah perjanjian. Pelanggaran tanggungjawab di bawah perjanjian boleh menyebabkan negara yang melanggar dibawa ke muka pengadilan (timbang tara, mahkamah antarabangsa, etc). Akan tetapi di bawah konvensyen antarabangsa, tiada negara boleh dipaksa untuk membuat sesuatu perkara tanpa persetujuan mereka. Tiada mana-mana negara boleh mendakwa negara lain kerana melanggar peruntukan konvesnyen seperti ICERD. Tiada badan yang bertindak seperti polis dunia yang akan menjatuhkan hukuman terhadap negara yang melanggar peruntukan ICERD.

Ramai yang berhujah bahawa ICERD akan membuka peluang kepada negara lain untuk masuk campur dalam urusan negara kita. Atas dasar apa? Kerana mereka boleh mengulas tentang dasar negara kita berkaitan isu diskriminasi?

Ya, benar mereka boleh mengulas ketika sesi semakan komitmen negara-negara anggota. Akan tetapi ulasan mereka hanyalah sekadar ulasan yang boleh ditolak oleh negara kita tanpa perlu mematuhinya. Untuk pengetahuan anda negara kita juga turut terlibat di dalam semakan tahunan Universal Periodic Review berkenaan hak asasi manusia di bawah PBB. Dan sangat banyak ulasan yang dibuat oleh negara lain berkenaan isu hak asasi di Malaysia. Tapi sehingga ke hari ini negara kita masih mengamalkan undang-undang dan peraturan yang sama kecuali beberapa yang mahu dirombak dan diubah kerana berlakunya perubahan kerajaan.

Pokoknya di sini selagi tiada tindakan oleh kerajaan Malaysia untuk menggubal undang-undang baharu berkenaan sesuatu perkara, tiada apa-apapun di dalam dunia ini yang boleh memaksa Malaysia ataupun rakyatnya untuk melakukan sesuatu perkara.

Sudah banyak kes yang diputuskan oleh mahkamah di Malaysia yang menolak peruntukan konvensyen antarabangsa selagi mana ianya tidak dijadikan undang-undang oleh badan legislatif kita iaitu Parlimen. Konvensyen antarabangsa sekalipun jika ianya disertai oleh Malaysia sebagai negara anggota tidak akan menjadi undang-undang secara automatik selagimana ianya tidak digubal di Parlimen.

Perlembagaan Persekutuan sebagai undang-undang tertinggi negara tidak memperuntukkan bahawa konvensyen antarabangsa adalah mengikat secara automatik. Dan negara kita menjunjung tinggi prinsip keluhuran Perlembagaan.

Antara badan yang ditubuhkan di bawah ICERD adalah Jawatankuasa Penghapusan Diskriminasi Perkauman (Committee on the Elimination of Racial Discrimination) yang dianggotai oleh 18 ahli yang dipilih oleh negara-negara anggota menerusi undian rahsia (Artikel 8 ) dan setiap negara anggota berhak mencalonkan warganegara mereka untuk menganggotai Jawatankuasa tersebut.

Bukankah ini satu peluang buat Malaysia, selaku negara yang sering diiktiraf sebagai wira dunia ketiga, wira negara berkecuali dan wira negara Islam untuk menggagaskan satu gagasan antara negara-negara anggota ICERD yang berkepentingan sama untuk memilih ahli Jawatankuasa yang boleh membawa semangat serta tafsiran menurut perspektif Malaysia? Malaysia mempunyai pengaruh yang cukup kuat di kalangan negara-negara kecil yang mana mempunyai hak yang sama di mata ICERD. Dan ini sudah tentu berbeza dengan PBB yang mengiktiraf kuasa veto negara-negara tertentu yang akan menghalang tindakan yang mengancam kepentingan mereka seperti Amerika Syarikat yang sering menggunakan kuasa veto untuk menghalang tindakan terhadap negara haram Israel.

Di bawah ICERD, negara seperti Palestin mampu berinteraksi dengan negara seperti Israel. Dan Palestin telah membuat pengaduan terhadap Israel bagi mengecam penindasan terhadap rakyat Palestin di Gaza. Dan Israel selaku negara anggota ICERD terpaksa menjawab aduan tersebut dan tidak boleh berselindung di sebalik kuasa veto Amerika Syarikat.

ICERD bukan sahaja medan negara lain campur tangan dalam dasar kita tetapi juga medan kita mempromosikan idea dan iltizam negara kepada negara anggota yang lain.

Tidak salah jika kita ingin menentang ICERD. Tetapi biarlah penentangan tersebut dibuat dengan hujah yang berpijak di bumi yang nyata. Mengkhayalkan ancaman yang tidak wujud demi membangkitkan amarah rakyat yang tidak arif dengan hubungan antarabangsa adalah satu kejahatan yang tidak seharusnya berlaku.

Tambahan:

Contoh perizaban ICERD oleh beberapa negara:

Indonesia - merizab Artikel 22 dengan mensyaratkan rujukan sebarang isu ke ICJ mestilah dibuat dengan persetujuan kesemua pihak yang terlibat.

Thailand - merizab Artikel 22 dengan menolak keterikatan kepadanya. Juga merizabkan pentafsiran ICERD hanya setakat yang selari dengan undang-undang Thailand.

Vietnam - merizab Artikel 22 dengan menolak keterikatan kepadanya serta mensyaratkan rujukan sebarang isu ke ICJ mestilah dibuat dengan persetujuan kesemua pihak yang terlibat. Turut merizab Artikel 17 (1) dan 18 (1) berhubung penyertaan ke ICERD.

Singapura - merizab Artikel 2, 6 dan 22 dengan mensyaratkan rujukan ke ICJ mesti dibuat dengan persetujuan Singapura.

China - merizab Artikel 22 dengan menolak keterikatan kepadanya.

Amerika Syarikat - merizab Artikel 2, 6 dan 22 dengan mensyaratkan rujukan ke ICJ mesti dibuat dengan persetujuan Senat. Tidak menerima sebarang tanggungjawab khususnya di bawah Artikel 4 dan 7 melainkan ianya dijamin di bawah Perlembagaan.

Turki - merizab pelaksanaan ICERD hanya kepada negara yang mempunyai hubungan diplomatik. Turut merizab Artikel 22.

Iraq - merizab Artikel 22 dan menegaskan penyertaannya tidak membawa kepada pengiktirafan terhadap Israel.

Arab Saudi - merizab Artikel 22 dengan mensyaratkan rujukan ke ICJ mesti dibuat dengan persetujuan Arab Saudi.

Jepun - merizab Artikel 4 dengan menegaskan sebarang hak dan tanggungjawab adalah tertakluk kepada Perlembagaan Jepun.

Tambahan 2:

Contoh perizaban yang dibuat oleh Malaysia ke atas konvensyen antarabangsa:

1. CEDAW

Malaysia merizabkan pembacaan dan peruntukan CEDAW tertakluk kepada hukum Syariah dan Perlembagaan Persekutuan. Malaysia menolak keterikatan kepada Artikel 9 (2), 16 (1) (a), 16 (1) (c), 16 (1) (f) dan 16 (1) (g). Bagi Artikel 11, Malaysia mentafsirkan diskriminasi antara lelaki dan wanita sahaja.

2. CRC

Malaysia merizabkan peruntukan di bawah Artikel 2, 7, 14, 28, dan 37 dan pemakaiannya adalah tertakluk kepada undang-undang, Perlembagaan dan polisi negara.

3. CRPD

Malaysia merizabkan Artikel 15 dan 18 dan menolak keterikatan kepadanya.

Krisis MB Perlis: Kuasa Budi Bicara Raja

Krisis MB Perlis: Kuasa Budi Bicara Raja

Krisis menteri besar di Perlis telah menimbulkan persoalan tentang maksud kuasa budi bicara yang diperuntukkan kepada Raja dalam melantik seorang menteri besar.

Kekeliruan ini boleh dilihat sebagai berpunca dari pemahaman tentang kuasa budi bicara itu sendiri. Bagi sesetengah pihak khususnya yang tidak mempunyai asas dalam bidang perundangan, kuasa budi bicara adalah kuasa yang mutlak dan tidak boleh dipertikaikan. Ini sudah tentu merupakan pandangan yang terpesong dari maksud sebenar kuasa budi bicara.

Kuasa budi bicara, sebagaimana kuasa membuat keputusan yang lain, sebenarnya tetap tertakluk kepada peraturan dan sekatan yang telah digariskan oleh undang-undang menerusi duluan-duluan yang masyhur.

Menurut pakar undang-undang pentadbiran M.P. Jain: "The first principle of the rule of law is that the authority exercising discretionary power has to act according to law; it should confine itself within the ambit and scope of, and not exceed, the powers conferred on it by law; and if the authority steps out of the limits set by the controlling statute, then its act is invalid."[1]

Sebarang kuasa budi bicara yang diwujudkan oleh mana-mana undang-undang haruslah dilihat sebagai terikat kepada semangat dan tujuan kuasa itu diwujudkan. Mana-mana pihak yang diberikan kuasa budi bicara tidak boleh sewenang-wenangnya memutuskan sesuatu perkara tanpa mengambil kira semangat dan tujuan kuasa itu diwujudkan. Lebih penting, kuasa itu bukanlah mutlak dan ianya boleh dipersoal untuk dibatalkan.

Bagaimana Kuasa Budi Bicara Dikawal

Secara ringkasnya, keputusan yang dibuat atas dasar budi bicara masih boleh dibatalkan sekiranya ia melanggar prinsip-prinsip yang telah digariskan. Antaranya:

1. Keputusan yang dibuat dengan berniat jahat (mala fide). Sekalipun diberi kuasa, keputusan itu boleh dianggap sebagai tidak sah sekiranya terdapat bukti bahawa badan yang berkenaan telah membuat keputusan dengan berniat jahat.

2. Keputusan yang dibuat tanpa pertimbangan yang munasabah / dengan pertimbangan yang tidak munasabah. Dalam mengambil keputusan, badan yang berkenaan haruslah menggunakan pertimbangan yang munasabah serta mengambil kira faktor-faktor yang berkaitan, dan tidak boleh mencipta sendiri faktor-faktor yang tidak berkaitan dalam menyokong keputusan yang diambil. Sekiranya badan berkenaan ingin mengisytiharkan sesuatu perkara seabgai salah, maka dia harus mengambil kira faktor dan alasan yang berkenaan sahaja, dan bukannya faktor yang dibuat-buat tanpa bukti yang kukuh.

3. Keputusan yang dibuat bertentangan dengan maksud dan tujuan asal kuasa berkenaan diwujudkan. Kuasa budi bicara sememangnya tidak wujud dengan sendirinya, sudah pasti ada alasan serta tujuan kenapa kuasa itu diwujudkan oleh sesuatu akta. Maka sebarang keputusan yang dibuat seharusnya memperlihatkan maksud dan tujuan asal kuasa itu diwujudkan.

4. Keputusan yang dibuat semata-mata kerana adanya arahan dari pihak atasan. Contohnya, pegawai yang diberi kuasa budi bicara tidak membuat pertimbangan sendiri, tetapi hanya menurut perintah pihak yang lebih atas lagi.

5. Keputusan yang dibuat secara mekanikal. Bertentangan dengan sifat robot, seorang pegawai yang diberi kuasa budi bicara haruslah membuat pertimbangan berdasarkan fakta yang dibentangkan kepadanya yang berkenaan dengan kes tersebut. Ia tidak boleh mengambil sikap pukul rata kepada semua kes tanpa mengambil kira kelainan yang ada pada setiap kes tersebut.

6. Keputusan yang dibuat berdasarkan polisi yang direka sendiri dan diamalkan secara pukul rata dan ketat (rigid) tanpa mengambil kira fakta yang membezakan satu kes dengan satu kes yang lain.

Berdasarkan faktor-faktor di atas, kita boleh lihat bahawa kuasa budi bicara bukanlah mutlak tetapi ia tetap tertakluk kepad batasan dan aturan yang telah ditetapkan oleh duluan-duluan yang masyhur.

Budi Bicara Dalam Melantik Ketua Kerajaan

Begitu jugalah dengan kuasa budi bicara untuk melantik menteri besar (di peringkat negeri) atau perdana menteri (di peringkat persekutuan). Walaupun di peringkat berbeza, namun semangat dan maksud kuasa budi bicara itu adalah sinonim dan perdebatan tentangnya adalah berkaitan antara satu sama lain memandangkan sistem yang diamalkan adalah sama.

Dalam sistem demokrasi berparlimen yang telah ditinggalkan oleh penjajah kepada kita, ahli Dewan Rakyat diberi kuasa untuk menyokong siapa di kalangan mereka sebagai yang paling layak untuk menjadi ketua bagi cabang eksekutif kerajaan yang dikenali sebagai perdana menteri. Dan sokongan ini seterusnya akan dijadikan asas bagi pelantikan oleh Raja berperlembagaan. Seorang Raja dalam sistem raja berperlembagaan tidak boleh bertindak sewenangnya melainkan hanyalah mengikut batasan dan aturan yang telah ditetapkan oleh perlembagaan.

Kuasa budi bicara yang diwujudkan oleh Perkara 40(2)(a) Perlembagaan Persekutuan tidak boleh dibaca secara sendirinya, melainkan haruslah dibaca juga bersama dengan peruntukan lain serta di dalam semangat demokrasi berparlimen serta raja berperlembagaan yang menjadi tonggak negara kita.

Menurut Andrew Harding: "In certain cases, such as the appointment of the Prime Minister, he has discretion to exercise, but his exercise of discretion is bounded by precedent and the constitutional responsibilities that this discretion entails."[2]

Dan menurut perlembagaan, syarat penting dalam menjadi perdana menteri, adalah seseorang ahli Parlimen itu haruslah mendapat sokongan majoriti ahli Parlimen yang lain. Ini adalah syarat utama yang bertitik tolak dari sistem demokrasi berparlimen itu sendiri. Malaysia tidak mengamalkan sistem Presiden sebagaimana yang diamalkan di Amerika Syarikat di mana presiden sebagai ketua eksekutif dilantik secara terus menerusi kotak undian. Di Malaysia seorang perdana menteri dilantik dari kalangan parti yang menang majoriti kerusi di dewan rakyat dan secara konvensennya, dia adalah pemimpin tertinggi parti berkenaan.

Undang-Undang Tubuh Kerajaan Perlis

Terdapat tiga peruntukan penting di dalam Undang-Undang Tubuh Kerajaan Perlis yang relevan di dalam perbahasan ini.

Pertama, Perkara 37(2) yang menetapkan bahawa Menteri Besar tidak boleh dilantik melainkan beliau seorang yang berbangsa Melayu dan juga berpegang kepada fahaman Ahli Sunnah wal Jamaah:

"Tiada boleh diangkat mana-mana orang menjadi Menteri Besar melainkan ia itu daripada bangsa Melayu dan beragama Islam Ahli Sunnah Waljama'ah."

Perkara 39(2)(a) pula menggariskan syarat penting dalam melayakkan seseorang ahli dewan untuk dilantik sebagai Menteri Besar adalah disokong oleh majoriti ahli dewan:

"Raja hendaklah mula-mula melantik seorang ahli Dewan Undangan Negeri yang pada timbangannya boleh mendapat kepercayaan bilangan ramai ahli-ahli Dewan Negeri menjadi Menteri Besar bagi mengetuai Majlis Mesyuarat Kerajaan"

Perkara 39(4) pula menyatakan bahawa:

"Pada melantik seorang Menteri Besar maka Raja boleh dengan suka hatinya sendiri meninggalkan apa-apa syarat dalam Undang-undang Tubuh ini yang mengehadkan haknya memilih seseorang Menteri Besar, jika pada pendapatnya mustahak berbuat demikian untuk memenuhi syarat-syarat dalam Perkara ini."

Peruntukan ini tidaklah bermaksud Raja boleh sewenang-wenangnya meninggalkan apa jua syarat termasuklah sokongan majoriti ADUN, tetapi ia bermaksud Raja boleh melantik seseorang ADUN yang mendapat sokongan majoriti DUN walaupun beliau tidak memenuhi syarat-syarat lain.

Kepentingan sokongan majoriti dalam melantik menteri besar telah dikuatkan lagi menerusi kuasa yang diperuntukkan kepada Sultan untuk meniadakan sekatan yang dikenakan oleh perlembagaan seperti syarat kaum dan agama demi untuk melantik mana-mana ahli dewan yang sudah mendapat sokongan majoriti ahli dewan.

Perkataan " ... untuk memenuhi syarat-syarat dalam Perkara ini" di dalam Perkara 39(4) adalah merujuk kepada syarat sokongan majoriti ahli dewan sebagaimana di bawah Perkara 39(2)(a) manakala perkataan " ... meninggalkan apa-apa syarat dalam Undang-undang Tubuh ini ... " pula merujuk kepada syarat-syarat bangsa dan agama di bawah Perkara 37(2) yang merupakan peruntukan berbeza dan bukanlah di dalam Perkara 39.

Menurut Andrew Harding: " … The Ruler is specifically empowered, in his discretion, to override any provisions in the State Constitution restricting his choice of Menteri Besar, if in his opinion it is necessary to do so in order to comply with the duty to appoint whoever have the confidence of the Assembly."[3]

Pelantikan tidak boleh dibuat sewenangnya di atas nama kuasa budi bicara. Ia tetap tertakluk pada aturan dan duluan yang telah digariskan.

"When appointing a Prime Minister, the Yang di-Pertuan Agong is not, however, completely free. The Constitution requires him to appoint a member of the House of Representatives, but not just any member. The member must be a person who in his judgment is likely to command the confidence of the majoriti of the members of the lower House. This means the leader of the majoriti party."[4]

Menolak ahli dewan yang memiliki sokongan majoriti akan membawa kepada krisis perlembagaan serta pelbagai lagi masalah yang mungkin timbul. Syarat untuk menjadi ketua kerajaan antaranya adalah memiliki sokongan majoriti ahli dewan. Dengan menolak calon yang mendapat sokongan majoriti, ini bermakna Raja berkenaan mahu melantik calon lain yang sudah pasti tidak mendapat sokongan majoriti ahli dewan. Dan ini adalah pelantikan yang tidak kena dengan prinsip demokrasi berparlimen serta raja berperlembagaan.

Permasalahan Kerajaan Tanpa Sokongan Majoriti Dewan

Masalah yang mungkin timbul, adalah berkenaan dengan usul yang bakal dibawa ke dewan. Sekiranya kerajaan yang ditubuhkan adalah diketuai oleh ahli yang tidak mendapat sokongan, kebarangkalian untuk usul berkenaan ditolak adalah sangat tinggi, melihat kepada budaya parlimen dan dewan undangan di negeri-negeri yang mengundi berdasarkan garis parti, ini adalah satu perkara yang membimbangkan. Sekiranya usul yang ditolak itu adalah usul yang penting contohnya usul perbekalan (yang lebih popular sebagai bajet), menurut konvensyen Westminster, ini boleh diterjemahkan sebagai satu undi tidak percaya terhadap kerajaan berkenaan seterusnya membawa kepada pembubaran dewan.

Kita boleh mengimbau kembali kekecohan yang berlaku bilamana Bajet 2010 diluluskan dengan hanya 3 majoriti sahaja.[5] Sekiranya ia gagal diluluskan, kemungkinan berlakunya pembubaran dewan itu ada. Kerajaan yang gagal meluluskan usul adalah kerajaan yang tidak boleh berfungsi. Ia akan berada dalam keadaan pasif, dan ini tentu membawa imej yang buruk. Kerana itulah wajarnya ketua kerajaan dilantik dari kalangan mereka yang memiliki sokongan majoriti ahli dewan dan bukan sebaliknya.

Mungkin kita perlu merenungi apa yang telah dikatakan oleh Almarhum Raja Azlan Shah ini mengenai fungsi Raja dalam melantik Menteri Besar: “When the party which obtains the majoriti of seats in the general election decides to nominate one of its members of the Assembly for appointment as Menteri Besar, in my view the Ruler has no discretion but to appoint him. To disregard the wishes of the party and to appoint another member who cannot command the confidence of the majoriti of the members in the Assembly could lead to a vote of no confidence against him in which case the Ruler will have to either appoint another member or dissolve the Assembly.”[6]

Apa yang berlaku di Perlis seharusnya menyedarkan kita betapa pentingnya keluhuran perlembagaan dalam sistem demokrasi berparlimen dan raja berperlembagan. Kegagalan untuk bertindak selari dengan amalan yang masyhur dalam sistem ini akan membawa kepada duluan yang tidak selari dengan semangat sistem itu sendiri. Tanpa semakan kehakiman, persoalan ini akan kekal tergantung dan bakal membawa implikasi yang sangat besar pada masa hadapan di mana keputusan yang tidak tepat akan dianggap sebagai duluan yang boleh diikuti.

Kesimpulannya, kuasa budi bicara bukanlah satu kuasa mutlak yang tiada batasan. Ia adalah kuasa yang dibatasi dengan aturan serta duluan yang telah digariskan oleh undang-undang. Untuk berfikir sebaliknya adalah satu ancaman kepada keluhuran perlembagaan.

---
[1] MP Jain (Administrative Law of Malaysia and Singapore, 1997)
[2] Andrew Harding (The Constitution of Malaysia: A Contextual Analysis, 2012)
[3] Andrew Harding (Law, Government and the Constitution in Malaysia, 1996)
[4] Tun Mohamed Suffian's An Introduction to the Constitution of Malaysia, 3rd ed. (2007)
[5] http://www.malaysiakini.com/news/120126
[6] The late Sultan Azlan Shah ('The Role of Constitutional Rulers', dalam Constitutional Monarchy, Rule of Law and Good Governance: Selected Essays and Speeches, 2004 p. 264)