Krisis MB Selangor: Kekeliruan Tentang Kuasa Budi Bicara

Krisis MB Selangor: Kekeliruan Tentang Kuasa Budi Bicara

Oleh: Fuad Syazwan Ramli

Krisis menteri besar di Selangor telah menyaksikan berlakunya kekeliruan tentang maksud kuasa budi bicara yang diperuntukkan kepada Raja dalam melantik seorang menteri besar.

Kekeliruan ini boleh dilihat sebagai berpunca dari pemahaman tentang kuasa budi bicara itu sendiri. Bagi sesetengah pihak khususnya yang tidak mempunyai asas dalam bidang perundangan, kuasa budi bicara adalah kuasa yang mutlak dan tidak boleh dipertikaikan. Ini sudah tentu merupakan pandangan yang terpesong dari maksud sebenar kuasa budi bicara.

Kuasa budi bicara, sebagaimana kuasa membuat keputusan yang lain, sebenarnya tetap tertakluk kepada peraturan dan sekatan yang telah digariskan oleh undang-undang menerusi duluan-duluan yang masyhur.

Menurut pakar undang-undang pentadbiran M.P. Jain: "The first principle of the rule of law is that the authority exercising discretionary power has to act according to law; it should confine itself within the ambit and scope of, and not exceed, the powers conferred on it by law; and if the authority steps out of the limits set by the controlling statute, then its act is invalid."[1]

Sebarang kuasa budi bicara yang diwujudkan oleh mana-mana undang-undang haruslah dilihat sebagai terikat kepada semangat dan tujuan kuasa itu diwujudkan. Mana-mana pihak yang diberikan kuasa budi bicara tidak boleh sewenang-wenangnya memutuskan sesuatu perkara tanpa mengambil kira semangat dan tujuan kuasa itu diwujudkan. Lebih penting, kuasa itu bukanlah mutlak dan ianya boleh dipersoal untuk dibatalkan.

Bagaimana Kuasa Budi Bicara Dikawal

Secara ringkasnya, keputusan yang dibuat atas dasar budi bicara masih boleh dibatalkan sekiranya ia melanggar prinsip-prinsip yang telah digariskan. Antaranya:

1. Keputusan yang dibuat dengan berniat jahat (mala fide). Sekalipun diberi kuasa, keputusan itu boleh dianggap sebagai tidak sah sekiranya terdapat bukti bahawa badan yang berkenaan telah membuat keputusan dengan berniat jahat.

2. Keputusan yang dibuat tanpa pertimbangan yang munasabah / dengan pertimbangan yang tidak munasabah. Dalam mengambil keputusan, badan yang berkenaan haruslah menggunakan pertimbangan yang munasabah serta mengambil kira faktor-faktor yang berkaitan, dan tidak boleh mencipta sendiri faktor-faktor yang tidak berkaitan dalam menyokong keputusan yang diambil. Sekiranya badan berkenaan ingin mengisytiharkan sesuatu perkara seabgai salah, maka dia harus mengambil kira faktor dan alasan yang berkenaan sahaja, dan bukannya faktor yang dibuat-buat tanpa bukti yang kukuh.

3. Keputusan yang dibuat bertentangan dengan maksud dan tujuan asal kuasa berkenaan diwujudkan. Kuasa budi bicara sememangnya tidak wujud dengan sendirinya, sudah pasti ada alasan serta tujuan kenapa kuasa itu diwujudkan oleh sesuatu akta. Maka sebarang keputusan yang dibuat seharusnya memperlihatkan maksud dan tujuan asal kuasa itu diwujudkan.

4. Keputusan yang dibuat semata-mata kerana adanya arahan dari pihak atasan. Contohnya, pegawai yang diberi kuasa budi bicara tidak membuat pertimbangan sendiri, tetapi hanya menurut perintah pihak yang lebih atas lagi.

5. Keputusan yang dibuat secara mekanikal. Bertentangan dengan sifat robot, seorang pegawai yang diberi kuasa budi bicara haruslah membuat pertimbangan berdasarkan fakta yang dibentangkan kepadanya yang berkenaan dengan kes tersebut. Ia tidak boleh mengambil sikap pukul rata kepada semua kes tanpa mengambil kira kelainan yang ada pada setiap kes tersebut.

6. Keputusan yang dibuat berdasarkan polisi yang direka sendiri dan diamalkan secara pukul rata dan ketat (rigid) tanpa mengambil kira fakta yang membezakan satu kes dengan satu kes yang lain.

Berdasarkan faktor-faktor di atas, kita boleh lihat bahawa kuasa budi bicara bukanlah mutlak tetapi ia tetap tertakluk kepad batasan dan aturan yang telah ditetapkan oleh duluan-duluan yang masyhur.

Budi Bicara Dalam Melantik Ketua Kerajaan

Begitu jugalah dengan kuasa budi bicara untuk melantik menteri besar (di peringkat negeri) atau perdana menteri (di peringkat persekutuan). Walaupun di peringkat berbeza, namun semangat dan maksud kuasa budi bicara itu adalah sinonim dan perdebatan tentangnya adalah berkaitan antara satu sama lain memandangkan sistem yang diamalkan adalah sama.

Dalam sistem demokrasi berparlimen yang telah ditinggalkan oleh penjajah kepada kita, ahli Dewan Rakyat diberi kuasa untuk menyokong siapa di kalangan mereka sebagai yang paling layak untuk menjadi ketua bagi cabang eksekutif kerajaan yang dikenali sebagai perdana menteri. Dan sokongan ini seterusnya akan dijadikan asas bagi pelantikan oleh Raja berperlembagaan. Seorang Raja dalam sistem raja berperlembagaan tidak boleh bertindak sewenangnya melainkan hanyalah mengikut batasan dan aturan yang telah ditetapkan oleh perlembagaan.

Kuasa budi bicara yang diwujudkan oleh Perkara 40(2)(a) Perlembagaan Persekutuan tidak boleh dibaca secara sendirinya, melainkan haruslah dibaca juga bersama dengan peruntukan lain serta di dalam semangat demokrasi berparlimen serta raja berperlembagaan yang menjadi tonggak negara kita.

Menurut Andrew Harding: "In certain cases, such as the appointment of the Prime Minister, he has discretion to exercise, but his exercise of discretion is bounded by precedent and the constitutional responsibilities that this discretion entails."[2]

Dan menurut perlembagaan, syarat penting dalam menjadi perdana menteri, adalah seseorang ahli Parlimen itu haruslah mendapat sokongan majoriti ahli Parlimen yang lain. Ini adalah syarat utama yang bertitik tolak dari sistem demokrasi berparlimen itu sendiri. Malaysia tidak mengamalkan sistem Presiden sebagaimana yang diamalkan di Amerika Syarikat di mana presiden sebagai ketua eksekutif dilantik secara terus menerusi kotak undian. Di Malaysia seorang perdana menteri dilantik dari kalangan parti yang menang majoriti kerusi di dewan rakyat dan secara konvensennya, dia adalah pemimpin tertinggi parti berkenaan.

Di peringkat negeri, kepentingan sokongan majoriti dalam melantik menteri besar telah dikuatkan lagi menerusi kuasa yang diperuntukkan kepada Sultan untuk meniadakan sekatan yang dikenakan oleh perlembagaan seperti syarat kaum dan agama demi untuk melantik mana-mana ahli dewan yang sudah mendapat sokongan majoriti ahli dewan.

Menurut Andrew Harding: " … The Ruler is specifically empowered, in his discretion, to override any provisions in the State Constitution restricting his choice of Menteri Besar, if in his opinion it is necessary to do so in order to comply with the duty to appoint whoever have the confidence of the Assembly."[3]

Ini, sebagaimana yang digariskan oleh Perkara 53(4) Undang-undang Tubuh Negeri Selangor merupakan satu bukti bahawa syarat penting dalam melayakkan seseorang ahli dewan untuk dilantik sebagai Menteri Besar adalah disokong oleh majoriti ahli dewan. Pelantikan tidak boleh dibuat sewenangnya di atas nama kuasa budi bicara. Ia tetap tertakluk pada aturan dan duluan yang telah digariskan.

"When appointing a Prime Minister, the Yang di-Pertuan Agong is not, however, completely free. The Constitution requires him to appoint a member of the House of Representatives, but not just any member. The member must be a person who in his judgment is likely to command the confidence of the majoriti of the members of the lower House. This means the leader of the majoriti party."[4]

Menolak ahli dewan yang memiliki sokongan majoriti akan membawa kepada krisis perlembagaan serta pelbagai lagi masalah yang mungkin timbul. Syarat untuk menjadi ketua kerajaan antaranya adalah memiliki sokongan majoriti ahli dewan. Dengan menolak calon yang mendapat sokongan majoriti, ini bermakna Raja berkenaan mahu melantik calon lain yang sudah pasti tidak mendapat sokongan majoriti ahli dewan. Dan ini adalah pelantikan yang tidak kena dengan prinsip demokrasi berparlimen serta raja berperlembagaan.

Permasalahan Kerajaan Tanpa Sokongan Majoriti Dewan

Masalah yang mungkin timbul, adalah berkenaan dengan usul yang bakal dibawa ke dewan. Sekiranya kerajaan yang ditubuhkan adalah diketuai oleh ahli yang tidak mendapat sokongan, kebarangkalian untuk usul berkenaan ditolak adalah sangat tinggi, melihat kepada budaya parlimen dan dewan undangan di negeri-negeri yang mengundi berdasarkan garis parti, ini adalah satu perkara yang membimbangkan. Sekiranya usul yang ditolak itu adalah usul yang penting contohnya usul perbekalan (yang lebih popular sebagai bajet), menurut konvensyen Westminster, ini boleh diterjemahkan sebagai satu undi tidak percaya terhadap kerajaan berkenaan seterusnya membawa kepada pembubaran dewan.

Kita boleh mengimbau kembali kekecohan yang berlaku bilamana Bajet 2010 diluluskan dengan hanya 3 majoriti sahaja.[5] Sekiranya ia gagal diluluskan, kemungkinan berlakunya pembubaran dewan itu ada. Kerajaan yang gagal meluluskan usul adalah kerajaan yang tidak boleh berfungsi. Ia akan berada dalam keadaan pasif, dan ini tentu membawa imej yang buruk. Kerana itulah wajarnya ketua kerajaan dilantik dari kalangan mereka yang memiliki sokongan majoriti ahli dewan dan bukan sebaliknya.

Mungkin kita perlu merenungi apa yang telah dikatakan oleh Almarhum Raja Azlan Shah ini mengenai fungsi Raja dalam melantik Menteri Besar: “When the party which obtains the majoriti of seats in the general election decides to nominate one of its members of the Assembly for appointment as Menteri Besar, in my view the Ruler has no discretion but to appoint him. To disregard the wishes of the party and to appoint another member who cannot command the confidence of the majoriti of the members in the Assembly could lead to a vote of no confidence against him in which case the Ruler will have to either appoint another member or dissolve the Assembly.”[6]

Apa yang berlaku di Selangor seharusnya menyedarkan kita betapa pentingnya keluhuran perlembagaan dalam sistem demokrasi berparlimen dan raja berperlembagan. Kegagalan untuk bertindak selari dengan amalan yang masyhur dalam sistem ini akan membawa kepada duluan yang tidak selari dengan semangat sistem itu sendiri. Tanpa semakan kehakiman, persoalan ini akan kekal tergantung dan bakal membawa implikasi yang sangat besar pada masa hadapan di mana keputusan yang tidak tepat akan dianggap sebagai duluan yang boleh diikuti.

Kesimpulannya, kuasa budi bicara bukanlah satu kuasa mutlak yang tiada batasan. Ia adalah kuasa yang dibatasi dengan aturan serta duluan yang telah digariskan oleh undang-undang. Untuk berfikir sebaliknya adalah satu ancaman kepada keluhuran perlembagaan.

(Pertama kali disiarkan di: Krisis MB Selangor: Kekeliruan tentang kuasa budi bicara – The Malaysian Insider

---

[1] Jain, M. P. (1997). Administrative Law of Malaysia and Singapore (3rd ed., p. 441). Kuala Lumpur: Malayan Law Journal.

[2] Harding, A. (2012). The Constitution of Malaysia: A Contextual Analysis (pp. 54-55). Oxford and Portland, Oregon: Hart Publishing.

[3] Harding, A. (1996). Law, Government and the Constitution in Malaysia (p. 65). Kuala Lumpur: Malayan Law Journal Sdn Bhd.

[4] Jewa, T., Buang, S., & Merican, Y. (Eds.). (2007). Tun Mohamed Suffian's An Introduction to the Constitution of Malaysia (3rd ed., p. 23). Petaling Jaya, Selangor: Pacifica Publications.

[5] Tindakan terhadap ahli parlimen BN ponteng. (2009, December 18). Retrieved May 25, 2015, from http://www.malaysiakini.com/news/120126

[6] The Role of Constitutional Rulers. (2004). In V. Sinnadurai (Ed.), Constitutional Monarchy, Rule of Law and Good Governance: Selected Essays and Speeches (p. 264). Kuala Lumpur: Professional Law Books.