Krisis MB
Selangor: Kekeliruan Tentang Kuasa Budi Bicara
Oleh: Fuad
Syazwan Ramli
Krisis menteri besar di Selangor telah menyaksikan
berlakunya kekeliruan tentang maksud kuasa budi bicara yang diperuntukkan
kepada Raja dalam melantik seorang menteri besar.
Kekeliruan ini boleh dilihat sebagai berpunca dari
pemahaman tentang kuasa budi bicara itu sendiri. Bagi sesetengah pihak
khususnya yang tidak mempunyai asas dalam bidang perundangan, kuasa budi bicara
adalah kuasa yang mutlak dan tidak boleh dipertikaikan. Ini sudah tentu
merupakan pandangan yang terpesong dari maksud sebenar kuasa budi bicara.
Kuasa budi bicara, sebagaimana kuasa membuat keputusan
yang lain, sebenarnya tetap tertakluk kepada peraturan dan sekatan yang telah
digariskan oleh undang-undang menerusi duluan-duluan yang masyhur.
Menurut pakar undang-undang pentadbiran M.P. Jain:
"The first principle of the rule of
law is that the authority exercising discretionary power has to act according
to law; it should confine itself within the ambit and scope of, and not exceed,
the powers conferred on it by law; and if the authority steps out of the limits
set by the controlling statute, then its act is invalid."[1]
Sebarang kuasa budi bicara yang diwujudkan oleh
mana-mana undang-undang haruslah dilihat sebagai terikat kepada semangat dan
tujuan kuasa itu diwujudkan. Mana-mana pihak yang diberikan kuasa budi bicara
tidak boleh sewenang-wenangnya memutuskan sesuatu perkara tanpa mengambil kira
semangat dan tujuan kuasa itu diwujudkan. Lebih penting, kuasa itu bukanlah
mutlak dan ianya boleh dipersoal untuk dibatalkan.
Bagaimana Kuasa
Budi Bicara Dikawal
Secara ringkasnya, keputusan yang dibuat atas dasar
budi bicara masih boleh dibatalkan sekiranya ia melanggar prinsip-prinsip yang
telah digariskan. Antaranya:
1. Keputusan yang dibuat dengan berniat jahat (mala
fide). Sekalipun diberi kuasa, keputusan itu boleh dianggap sebagai tidak sah
sekiranya terdapat bukti bahawa badan yang berkenaan telah membuat keputusan
dengan berniat jahat.
2. Keputusan yang dibuat tanpa pertimbangan yang
munasabah / dengan pertimbangan yang tidak munasabah. Dalam mengambil
keputusan, badan yang berkenaan haruslah menggunakan pertimbangan yang
munasabah serta mengambil kira faktor-faktor yang berkaitan, dan tidak boleh
mencipta sendiri faktor-faktor yang tidak berkaitan dalam menyokong keputusan
yang diambil. Sekiranya badan berkenaan ingin mengisytiharkan sesuatu perkara
seabgai salah, maka dia harus mengambil kira faktor dan alasan yang berkenaan
sahaja, dan bukannya faktor yang dibuat-buat tanpa bukti yang kukuh.
3. Keputusan yang dibuat bertentangan dengan maksud
dan tujuan asal kuasa berkenaan diwujudkan. Kuasa budi bicara sememangnya tidak
wujud dengan sendirinya, sudah pasti ada alasan serta tujuan kenapa kuasa itu
diwujudkan oleh sesuatu akta. Maka sebarang keputusan yang dibuat seharusnya
memperlihatkan maksud dan tujuan asal kuasa itu diwujudkan.
4. Keputusan yang dibuat semata-mata kerana adanya
arahan dari pihak atasan. Contohnya, pegawai yang diberi kuasa budi bicara
tidak membuat pertimbangan sendiri, tetapi hanya menurut perintah pihak yang
lebih atas lagi.
5. Keputusan yang dibuat secara mekanikal.
Bertentangan dengan sifat robot, seorang pegawai yang diberi kuasa budi bicara
haruslah membuat pertimbangan berdasarkan fakta yang dibentangkan kepadanya
yang berkenaan dengan kes tersebut. Ia tidak boleh mengambil sikap pukul rata
kepada semua kes tanpa mengambil kira kelainan yang ada pada setiap kes
tersebut.
6. Keputusan yang dibuat berdasarkan polisi yang
direka sendiri dan diamalkan secara pukul rata dan ketat (rigid) tanpa mengambil kira fakta yang membezakan satu kes dengan
satu kes yang lain.
Berdasarkan faktor-faktor di atas, kita boleh lihat
bahawa kuasa budi bicara bukanlah mutlak tetapi ia tetap tertakluk kepad
batasan dan aturan yang telah ditetapkan oleh duluan-duluan yang masyhur.
Budi Bicara Dalam Melantik
Ketua Kerajaan
Begitu jugalah dengan kuasa budi bicara untuk melantik
menteri besar (di peringkat negeri) atau perdana menteri (di peringkat persekutuan).
Walaupun di peringkat berbeza, namun semangat dan maksud kuasa budi bicara itu
adalah sinonim dan perdebatan tentangnya adalah berkaitan antara satu sama lain
memandangkan sistem yang diamalkan adalah sama.
Dalam sistem demokrasi berparlimen yang telah ditinggalkan
oleh penjajah kepada kita, ahli Dewan Rakyat diberi kuasa untuk menyokong siapa
di kalangan mereka sebagai yang paling layak untuk menjadi ketua bagi cabang
eksekutif kerajaan yang dikenali sebagai perdana menteri. Dan sokongan ini seterusnya
akan dijadikan asas bagi pelantikan oleh Raja berperlembagaan. Seorang Raja
dalam sistem raja berperlembagaan tidak boleh bertindak sewenangnya melainkan
hanyalah mengikut batasan dan aturan yang telah ditetapkan oleh perlembagaan.
Kuasa budi bicara yang diwujudkan oleh Perkara
40(2)(a) Perlembagaan Persekutuan tidak boleh dibaca secara sendirinya,
melainkan haruslah dibaca juga bersama dengan peruntukan lain serta di dalam
semangat demokrasi berparlimen serta raja berperlembagaan yang menjadi tonggak
negara kita.
Menurut Andrew Harding: "In certain cases, such as the appointment of the Prime Minister, he has
discretion to exercise, but his exercise of discretion is bounded by precedent
and the constitutional responsibilities that this discretion entails."[2]
Dan menurut perlembagaan, syarat penting dalam menjadi
perdana menteri, adalah seseorang ahli Parlimen itu haruslah mendapat sokongan
majoriti ahli Parlimen yang lain. Ini adalah syarat utama yang bertitik tolak
dari sistem demokrasi berparlimen itu sendiri. Malaysia tidak mengamalkan
sistem Presiden sebagaimana yang diamalkan di Amerika Syarikat di mana presiden
sebagai ketua eksekutif dilantik secara terus menerusi kotak undian. Di
Malaysia seorang perdana menteri dilantik dari kalangan parti yang menang
majoriti kerusi di dewan rakyat dan secara konvensennya, dia adalah pemimpin
tertinggi parti berkenaan.
Di peringkat negeri, kepentingan sokongan majoriti
dalam melantik menteri besar telah dikuatkan lagi menerusi kuasa yang
diperuntukkan kepada Sultan untuk meniadakan sekatan yang dikenakan oleh
perlembagaan seperti syarat kaum dan agama demi untuk melantik mana-mana ahli
dewan yang sudah mendapat sokongan majoriti ahli dewan.
Menurut Andrew Harding: " … The Ruler is specifically empowered, in his discretion, to override
any provisions in the State Constitution restricting his choice of Menteri
Besar, if in his opinion it is necessary to do so in order to comply with the
duty to appoint whoever have the confidence of the Assembly."[3]
Ini, sebagaimana yang digariskan oleh Perkara 53(4)
Undang-undang Tubuh Negeri Selangor merupakan satu bukti bahawa syarat penting
dalam melayakkan seseorang ahli dewan untuk dilantik sebagai Menteri Besar
adalah disokong oleh majoriti ahli dewan. Pelantikan tidak boleh dibuat
sewenangnya di atas nama kuasa budi bicara. Ia tetap tertakluk pada aturan dan
duluan yang telah digariskan.
"When appointing a Prime Minister, the Yang
di-Pertuan Agong is not, however, completely free. The Constitution requires
him to appoint a member of the House of Representatives, but not just any
member. The member must be a person who in his judgment is likely to command
the confidence of the majoriti of the members of the lower House. This means
the leader of the majoriti party."[4]
Menolak ahli dewan yang memiliki sokongan majoriti
akan membawa kepada krisis perlembagaan serta pelbagai lagi masalah yang
mungkin timbul. Syarat untuk menjadi ketua kerajaan antaranya adalah memiliki
sokongan majoriti ahli dewan. Dengan menolak calon yang mendapat sokongan
majoriti, ini bermakna Raja berkenaan mahu melantik calon lain yang sudah pasti
tidak mendapat sokongan majoriti ahli dewan. Dan ini adalah pelantikan yang
tidak kena dengan prinsip demokrasi berparlimen serta raja berperlembagaan.
Permasalahan Kerajaan
Tanpa Sokongan Majoriti Dewan
Masalah yang mungkin timbul, adalah berkenaan dengan
usul yang bakal dibawa ke dewan. Sekiranya kerajaan yang ditubuhkan adalah
diketuai oleh ahli yang tidak mendapat sokongan, kebarangkalian untuk usul berkenaan
ditolak adalah sangat tinggi, melihat kepada budaya parlimen dan dewan undangan
di negeri-negeri yang mengundi berdasarkan garis parti, ini adalah satu perkara
yang membimbangkan. Sekiranya usul yang ditolak itu adalah usul yang penting
contohnya usul perbekalan (yang lebih popular sebagai bajet), menurut
konvensyen Westminster, ini boleh diterjemahkan sebagai satu undi tidak percaya
terhadap kerajaan berkenaan seterusnya membawa kepada pembubaran dewan.
Kita boleh mengimbau kembali kekecohan yang berlaku
bilamana Bajet 2010 diluluskan dengan hanya 3 majoriti sahaja.[5] Sekiranya ia
gagal diluluskan, kemungkinan berlakunya pembubaran dewan itu ada. Kerajaan
yang gagal meluluskan usul adalah kerajaan yang tidak boleh berfungsi. Ia akan
berada dalam keadaan pasif, dan ini tentu membawa imej yang buruk. Kerana
itulah wajarnya ketua kerajaan dilantik dari kalangan mereka yang memiliki
sokongan majoriti ahli dewan dan bukan sebaliknya.
Mungkin kita perlu merenungi apa yang telah dikatakan
oleh Almarhum Raja Azlan Shah ini mengenai fungsi Raja dalam melantik Menteri
Besar: “When the party which obtains the majoriti
of seats in the general election decides to nominate one of its members of the
Assembly for appointment as Menteri Besar, in my view the Ruler has no
discretion but to appoint him. To disregard the wishes of the party and to
appoint another member who cannot command the confidence of the majoriti of the
members in the Assembly could lead to a vote of no confidence against him in
which case the Ruler will have to either appoint another member or dissolve the
Assembly.”[6]
Apa yang berlaku di Selangor seharusnya menyedarkan
kita betapa pentingnya keluhuran perlembagaan dalam sistem demokrasi
berparlimen dan raja berperlembagan. Kegagalan untuk bertindak selari dengan
amalan yang masyhur dalam sistem ini akan membawa kepada duluan yang tidak
selari dengan semangat sistem itu sendiri. Tanpa semakan kehakiman, persoalan
ini akan kekal tergantung dan bakal membawa implikasi yang sangat besar pada
masa hadapan di mana keputusan yang tidak tepat akan dianggap sebagai duluan
yang boleh diikuti.
Kesimpulannya, kuasa budi bicara bukanlah satu kuasa
mutlak yang tiada batasan. Ia adalah kuasa yang dibatasi dengan aturan serta
duluan yang telah digariskan oleh undang-undang. Untuk berfikir sebaliknya
adalah satu ancaman kepada keluhuran perlembagaan.
(Pertama kali disiarkan di: Krisis MB Selangor: Kekeliruan tentang kuasa budi bicara – The Malaysian Insider
---
[1] Jain, M. P. (1997). Administrative Law of Malaysia and Singapore (3rd ed., p. 441).
Kuala Lumpur: Malayan Law Journal.
[2] Harding, A. (2012). The Constitution of Malaysia: A Contextual Analysis (pp. 54-55).
Oxford and Portland, Oregon: Hart Publishing.
[3] Harding, A. (1996). Law, Government and the Constitution in Malaysia (p. 65). Kuala
Lumpur: Malayan Law Journal Sdn Bhd.
[4] Jewa, T., Buang, S., & Merican, Y. (Eds.).
(2007). Tun Mohamed Suffian's An
Introduction to the Constitution of Malaysia (3rd ed., p. 23). Petaling
Jaya, Selangor: Pacifica Publications.
[5] Tindakan terhadap ahli parlimen BN ponteng. (2009,
December 18). Retrieved May 25, 2015, from http://www.malaysiakini.com/news/120126
[6] The Role of Constitutional Rulers. (2004). In V.
Sinnadurai (Ed.), Constitutional
Monarchy, Rule of Law and Good Governance: Selected Essays and Speeches (p.
264). Kuala Lumpur: Professional Law Books.
